(6)它可能且会参与社会的革命性转变。

参见陈淳文：《论公法上之单方行政行为与行政契约》，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编：《当代公法新论（中）》，元照出版公司（台北）2002年版，第102-103页。[11]参见湖南省怀化市鹤城区人民法院（2018）湘1202行初44号行政判决书。

后一种协议的内容是行政机关直接对协议相对人执行行政管理任务。从内容上来看，行政协议可以分成第三人授益型与第三人负担型两种。一方面，利益衡量标准从逻辑上承认了区分判断，克服了单一判断标准的绝对化缺陷。再次，在法律效果上，协议撤销权发生后，行政协议关系自始不生效力。换言之，行政机关因公共利益的需要变更、解除行政协议，必须采取对协议相对人造成最小侵害的手段。

（3）单一适用我国《行政诉讼法》70条。然而，由于规范本身存在的不确定性，纵使法官依法审慎裁判，也难以避免出现同类案件的判决结果分歧。因为行政协议属于行政行为的一种，法院直接根据我国《行政诉讼法》上的行政行为可撤销规则予以撤销。

在遵义金兰伟明铝业公司诉桐梓县人民政府案中，[6]法院以解除行政协议的主要证据不足为由，判决撤销行政机关的《关于解除〈招商引资合作协议书〉的通知》。一是从权力行使正当性来看，行政机关行使行政优益权性质的变更、解除权，需要同时具备三个要件。（3）在法律效果上，排除民事合同是无效的可能。[16]于立深：《行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用》，载《行政法学研究》2017年第2期。

换言之，行政协议是否可撤销，实际上只有行政行为可撤销或民事合同可撤销两种判断标准。对这三个案件，以下分别简称为楼建浦案、兴顺物流公司案和侯玉莲案。

（1）同时适用我国《行政诉讼法》70条与我国《合同法》54条。双方恶意串通损害他人合法权益。[18]实质影响说认为协议相对人要能够实质性影响契约内容，缔约否决说认为协议相对人仅需具有契约否决权。（2）如果违法性程度轻微，出现了我国《行政诉讼法》74条规定的程序轻微违法、撤销会严重损害公共利益等情形，法官应当对变更、解除行为判决确认违法但不撤销。

[38]王利明：《民法典人格权编草案的亮点及完善》，载《中国法律评论》2019年第1期。[29]武腾：《民法典编纂背景下重大误解的规范构造》，载《当代法学》2019年第1期。关于协议性要达到何种程度，学者之间亦存在实质影响说与缔约否决说的分歧。由于行政协议行为包含了缔结、变更、解除等一系列行为，在撤销对象上具体分为对行政协议的撤销与对行政机关变更、解除权的撤销。

[14]王泽鉴：《民法学说与判例研究（第二册）》，中国政法大学出版社2005年版，第182页。[28]参见史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第396-400页。

由法院判决撤销，是否定该种公权力行为效力的必经程序。在协议相对人明知的情况下也有撤销权成立的例外。

以政府特许经营协议为例，经过公开招投标等一系列正当行政程序，被选定的特许经营者基本上不可能主张行政协议存在重大误解。（二）民事合同可撤销判断标准的否定 因为《行政诉讼法若干问题解释》第14条可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范表述过于宽泛，据此肯定行政协议行为能够采用民事合同可撤销的判断规则，不仅导致诉讼当事人趋利避害地选择行政协议可撤销依据，而且为法官裁判扩大了规范适用范围与说理解释空间，由此造成诉请行政协议撤销的同类案件产生迥异的判决结果。法官最终判决撤销权成立，需要平衡协议相对人与协议第三人之间的利益。导致该缺陷的根源在于，《审理行政协议规定》对行政协议双重属性的理解采取了简单拼接的方式，一刀切地将行政协议行为或按照行政行为处理或按照民事合同处理。可以说，该种公权力作用的实体性限制要求包括：基于行政协议关系所为。（3）单一适用我国《行政诉讼法》70条。

当行政协议出现欺诈、胁迫时，适合按照传统行政行为违法的路径处理。在缔约阶段，由于行政机关与协议相对人之间订立行政协议的行为具有协议性，对行政协议本身可以适用民事合同可撤销规则。

针对第16条第2款的确认之诉，法官需要判断行政机关的行政优益权是否有效。一方面，不是所有的行政机关变更或解除行政协议的行为都属于行政优益权行使。

（2）民事合同存在胁迫、欺诈、重大误解和显失公平等可撤销事实，此时的举证责任由原告承担。[17]参见李建良：《公法契约与私法契约之区别问题》，载我国台湾地区行政法学会编：《行政契约与新行政法》，元照出版公司（台北）2002年版，第167-174页。

[31]参见浙江省温州市中级人民法院（2019）浙03行初730号行政判决书。一旦行政协议内容涉及国家利益、社会公共利益，仅以违法撤销处理，会损害法的安定性及行政协议存续所代表的公共利益。[26]参见孙鹏：《民法动机错误论考——从类型论到要件论之嬗变》，载《现代法学》2005第4期。（2）单一适用我国《合同法》54条。

这种区分判断标准虽然克服了单一判断标准的绝对化缺陷，却因为僵化理解行政协议的双重属性而面临要件悬置、逻辑混乱等适用障碍。以迟民成诉兰州市城关区政府张掖路街道办案（以下简称：迟民成案）为例，[10]原告在上诉时以法院适用法律错误为由，主张适用我国《行政诉讼法》70条判断《住宅房屋征收货币补偿协议》是否可撤销。

以上案件虽属于民事合同争议，但对于行政协议是否构成重大误解可撤销的裁判思路具有启发性。此外，行政协议可撤销绝对适用我国《行政诉讼法》70条的唯一可能解释是，撤销对象是行政机关因公共利益需要单方变更、解除行政协议的行政行为。

[15]实践中，该种行为囊括了缔约前准备、缔约、履约等一系列动态过程。[35]参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第195页。

[8]参见莫于川：《行政职权的行政法解析与建构》，载《重庆社会科学》2004年第1期。譬如，在宋喜增诉李大亮等案中，[5]法院以行政协议签订时存在明显不当为由，判决撤销《拆迁安置补偿协议》。[4]参见湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行终183号行政判决书。从显失公平制度的应然实貌来看，[24]之前我国《合同法》54条关于显失公平单一要件的规定在一定程度上侵害了合同的自由价值，构成显失公平必须存在合同相对人的表意瑕疵。

总之，因存在重大误解而诉请撤销的行政协议要满足《审理行政协议规定》第14条中法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的条件，除了要具备撤销权的发生要件外，还必须不存在撤销权的消灭事由与障碍事由。如前所述，行政协议中的行政优益权具有明显的行政性，一经作出即产生公定力，非经法定程序不得改变。

此时，行政行为的合法性由被告负责举证。既然《审理行政协议规定》第14条已经肯定了行政协议的表意瑕疵可以判决撤销，那么依照举轻以明重逻辑，行政协议违法自然可以进入撤销甚至无效的判断。

（3）在法律效果上，排除行政行为是无效与确认违法但不撤销的可能。叶金强：《私法效果的弹性化机制——以不合意、错误和合同解释为例》，载《法学研究》2006年第1期。